Orlando Vignolo analiza la naturaleza de administraciones públicas como la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios y destaca la necesidad de que el Estado acuda a las instituciones con las que el país ya cuenta.
Por Gabriela Hernández. 17 abril, 2023.
Los estragos de los eventos naturales en la costa recuerdan el drama vivido tras El Niño del 2017, que generó la creación de la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios (ARCC), para atender la necesidad de pequeñas y grandes obras de infraestructura para resistir futuros embates de la naturaleza. Sin embargo, hemos visto que las lluvias de estas semanas han devastado casi todo. ¿Qué pasó?, ¿en qué falló la reconstrucción con cambios?
A pesar de los acuerdos firmados por esta administración pública, y las transferencias de fondos que ascienden a 26 274 millones de soles para la ejecución de estas obras en 13 regiones, las lluvias intensas en la costa y sierra del país han dañado vías de transporte claves e inundado ciudades enteras; varias personas perdieron sus vidas y el sustento de sus familias. ¿Dónde radica su principal problema?
El doctor Orlando Vignolo, experto en Derecho Administrativo y profesor de la Universidad de Piura, analiza la naturaleza de administraciones públicas como la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios y destaca la necesidad de que el Estado acuda a las instituciones con las que el país ya cuenta para asumir las obras de prevención frente desastres naturales y otros eventos extraordinarios.
A nivel organizativo y de administración pública, ¿qué implica reconstruir?
En la reconstrucción de ciudades, se deben atacar muchos frentes y entran en juego muchas competencias. Tiene que verse la planificación urbana, el ordenamiento territorial, saber cómo se van a manejar los recursos y el patrimonio predial de la ciudad, y saber cómo gestionar la edificación privada porque hay una mezcla con eso.
¿La experiencia de los Juegos Panamericanos de Lima es un precedente positivo para este caso?
Era un emprendimiento público concentrado en proyectos definidos, no tenía componentes ambientales, sociales y urbanísticos complejos. Por eso, tratar de extrapolar la rápida construcción de estas infraestructuras deportivas y de alojamiento de atletas en suelo público registrado, sin problemas de interferencias, a situaciones urbanas del norte peruano, resultaba y sigue siendo un despropósito mayúsculo. Peor aún, tratar de hacer ver su discutible sistema de contratación como un remedio transversal y de eficiencia, sigue siendo más que absurdo. Peor aún, tratar de hacer ver su discutible sistema de contratación como un remedio transversal y de eficiencia, sigue siendo más que absurdo. Es más, considero que el Acuerdo de Gobierno a Gobierno (G2G) no puede ser un modelo para la reconstrucción de ciudades tras un desastre, por diversas razones jurídicas.
¿Qué características tiene esta administración pública?
La ARCC nació bajo el signo de la hipertrofia administrativa, ese fenómeno organizativo exacerbado durante las últimas décadas, que pretende la creación de una entidad administrativa por cada problema que surge. Como este vicio no respeta la máxima “primero la organización, luego las funciones”, todas las administraciones públicas que surgen en su seno tienden a ser ineficientes, trabajan a medias; entrarán en conflicto permanente con las municipalidades y los gobiernos regionales o los ministerios competentes.
¿El Perú cuenta con instituciones preparadas para asumir una reconstrucción (organismos ministeriales, empresas públicas, etc.)?
El MTC tiene fondos, funcionarios, experiencia, contratistas y medios para construir infraestructuras complejas en red. También, el Ministerio de Vivienda a través de sus órganos administrativos. Además, tenemos a las FF. AA. y sus órganos de ingeniería que pueden colaborar en tareas especializadas, con empresas estatales con objetos de actuación esenciales, como el Servicio Industrial de la Marina de Guerra (SIMA) que puede realizar trabajos de ingeniería de alto nivel (puentes, infraestructuras metálicas, entre otros); también, Activos Mineros SAC, para atender los pasivos ambientales; o el Servicio de Parques de Lima, para idear la reconstrucción de parques y zonas públicas inundables. Esto determina primero el uso de la fuerza de la administración pública, luego buscar al mercado en lo que se necesite.
Actualmente, ¿se están repitiendo errores?, ¿qué hacer desde el ámbito jurídico?
Creo que debe mejorar y codificarse el régimen de las emergencias, dividiéndolas por criterios materiales: hechos extraordinarios climáticos, hechos extraordinarios sanitarios, orden interno, de guerra, etc. Esta separación permitirá determinar qué entidades asumirán competencias para enfrentar las emergencias que aparezcan. Debe expresarse y desarrollarse en una nueva y previa legislación para poder afrontar con previsión estos sucesos.
Por otro lado, intervenir en ciudades como Piura o Sullana exige planificación urbana, instrumentos con los que se tiene que determinar dónde se edifica y dónde no, y esto es un trabajo exclusivamente municipal. Por eso, en esta codificación debe incluirse a las entidades descentralizadas. En tercer lugar, debemos potenciar los convenios interadministrativos, para comenzar con las obras menores de prevención, que pueden realizarse con las propias instituciones administrativas antes señaladas.
Por ejemplo, con la ingeniería militar, firmar convenios, hacer transferencias de fondos y trabajar en las pequeñas obras de reconstrucción, como desfogues de agua en las calles de la ciudad y otros trabajos. Cuando se tengan estas obras, que son las que permitirán que las ciudades sean habitables, se puede pasar a las obras medianas y grandes. Aquí ya podría entrar a tallar la licitación internacional, cuando las capacidades de los organismos públicos se agoten.
¿Qué hay del modelo contractual de gobierno a gobierno que se contempló para la reconstrucción tras El Niño del 2017?
Estos acuerdos son directamente inconstitucionales porque muestran un fracaso estatal para licitar (pagar a otros estados para que seleccionen contratistas). Son, además, inmunes a la fiscalización, rendición de cuentas y publicidad. Los ciudadanos tenemos todo el derecho, amparados por la Constitución, de saber qué dicen esos acuerdos y cómo se licitaron y ejecutaron los contratos posteriores.
Entonces, el problema del trabajo de estas administraciones públicas trasciende la corrupción…
La corrupción es el camuflaje y producto final de un problema a gran escala: crear algo que se sabe que no funcionará. Estas administraciones públicas que se crean cada vez que sucede un problema refuerzan la inestabilidad en el país y propician el gasto inútil de millones de soles. Finalmente, los mayores afectados, en sus vidas diarias, en sus trabajos, en su integridad, son los contribuyentes cuyo dinero se emplea para financiar estas recetas fallidas (una y otra vez).
